Introduction
Jérôme VAILLANT*

Refonder les relations franco-allemandes : pour quoi faire ?

Pour les uns, œuvre circonstancielle qui n’a pas abouti, le Traité de l’Elysée fait figure de reliquat du passé. Ce n’est donc pas sur lui qu’il conviendrait d’appuyer la nécessaire refondation des relations franco-allemandes, il faudrait davantage refonder celles-ci par un nouveau traité qui prenne en compte les changements fondamentaux intervenus en Europe et dans le monde depuis la signature du Traité le 22 janvier 1963. En 1994, E. Balladur réclamait déjà la signature d’un nouveau traité de l’Elysée. Pour les autres, il s’est agi d’un projet stratégique de grande ampleur qui n’a sans doute pas abouti dans ses intentions primitives mais qui a quand même permis d’aller de l’avant. Dans un cas comme dans l’autre, on s’accorde toutefois à dire que le Traité de coopération franco-allemande signé il y a quarante ans a eu l’indéniable mérite de mettre en place un processus, unique en son genre et d’une intensité sans pareille, de concertation et de consultation entre chefs d’Etat et de gouvernement. Si cela n’a pas permis à la France et à l’Allemagne d’élaborer, comme le Traité leur en assignait l’objectif, des positions communes en matière de politique étrangère, de défense et de sécurité, au moins elles ont appris à travailler ensemble et à donner à la construction de l’Europe les impulsions nécessaires. Les plus sceptiques s’accordent également à dire que la plus belle invention du Traité, ce fut la création de l’Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) en juillet 1963, ancrant ainsi la relation franco-allemande dans les sociétés civiles des deux pays, la remettant aux peuples et pas seulement aux Etats et à leurs gouvernements. Ce numéro spécial consacré au 40ème anniversaire du Traité de l’Elysée et de l’OFAJ s’ouvre en bonne logique sur la genèse du Traité et ses antécédents précurseurs dans l’entre-deux guerres. Il aborde ensuite ses champs d’application, accordant une place essentielle à l’enseignement de la langue du pays partenaire et à la connaissance de sa culture. Il consacre une place de choix aux activités de l’OFAJ, aux réflexions que celles-ci ont provoquées à l’interne et à ses perspectives : à l’attention que les sociétés et les gouvernements accorderont à l’OFAJ, on pourra mesurer l’importance qu’ils accordent aux relations franco-allemandes. Le cahier s’achève - signe des temps ? - sur les convergences et divergences que l’on peut observer dans les relations franco-allemandes aujourd’hui.

Il n’est pas douteux que dans la mesure où la France n’a pas su en son temps, comme le souhaitait le général de Gaulle, arracher l’Allemagne fédérale à l’hégémonie américaine pour la conduire sur la voie d’une étroite coopération franco-allemande d’où serait née une Europe unie, le Traité de 1963 a été un échec : en juillet 1964, celui-ci constate qu’il n’en est pas sorti jusqu’à présent « une ligne de conduite commune » et qu’au mieux les contacts entre les deux gouvernements « peuvent être utiles. » Avec cet humour à la fois amusé et grinçant qui lui était propre, il ajoute qu’ils sont « en tous cas fort agréables. » Pour lui, c‘est bien le resserrement des liens entre Bonn et Washington qui a « privé d’inspiration et de substance cet accord franco-allemand », comme il l’affirme avec la plus grande netteté en 1966. Mais pouvait-il en être autrement ? La France pouvait-elle croire qu’il fût durablement possible pour l’Allemagne de K. Adenauer d’affaiblir le lien transatlantique, garant de sa sécurité, en lui substituant un hypothétique modèle de sécurité européenne dont la force de frappe nucléaire française serait peut-être un jour le fondement ? C’était bien là la pierre d’achoppement entre les deux pays, voire le dilemme insoluble ! Avec le temps et les transformations géo-stratégiques que celui-ci a induites en quarante années, les choses ont-elles fondamentalement changé ?

Le Traité de l’Elysée a vu le jour au temps de la guerre froide, dans le cadre d’un monde bipolaire au sein duquel la France pouvait prétendre à un certain leadership en Europe occidentale. Il a été présenté en son temps comme l’aboutissement de la réconciliation entre les deux pays et les deux peuples et la formalisation d’une coopération qui n’en était déjà plus à ses débuts. Mais celle-ci se faisait sur une base inégalitaire, la France pouvant jouer de son rang international et cherchant à encadrer l’Allemagne tandis que pour celle-ci ancrage occidental et coopération franco-allemande contribuaient à restaurer son image de marque et à lui assurer le retour sur la scène internationale. Aujourd’hui, plus de dix ans après la fin du monde bipolaire de la guerre froide et l’émergence d’une seule grande superpuissance, la France a perdu les atouts qui faisaient sa spécificité et son rayonnement international. La France est devenue moins utile à l’Allemagne en cessant d’être une des quatre puissances « responsables de l’Allemagne dans son ensemble » comme cela était le cas avant l’unification allemande tandis que parallèlement l’Allemagne, économiquement plus forte depuis longtemps déjà, retrouvait peu à peu une certaine autonomie en matière de politique étrangère, en particulier à partir de 1994 quand, après le jugement du Tribunal constitutionnel de Karlsruhe, il fut acquis qu’il n’y avait pas d’interdiction constitutionnelle à l’intervention de troupes allemandes hors zone de l’OTAN pourvu que ce soit dans le cadre d’un système de sécurité collective. Ainsi la France et l’Allemagne seraient-elles devenues l’une à l’autre plus indifférentes à mesure qu’elles cessaient d’être, dans un cadre international modifié, indispensables l’une à l’autre. C’est ce qui apparut plus nettement que jamais auparavant avec l’arrivée de Gerhard Schröder à la chancellerie en 1998. Non que jusqu’alors les relations franco-allemandes eussent été toujours harmonieuses ! Mais le chancelier allemand, suivant pourtant en cela de nombreuses exhortations françaises à ne pas adopter de profil bas et à définir en toute franchise les intérêts nationaux de son pays, adoptait un style plus direct d’affirmation de ceux-ci, ce qui a été finalement perçu à Paris comme un esprit de confrontation plutôt que de concertation.

Dans ce schéma, on retrouve l’idée et peut-être l’illusion qu’il convient entre partenaires d’affirmer dans un premier temps ses intérêts sans ambages, ceci ne pouvant durablement porter à conséquences puisque cette première phase ne fait jamais qu’annoncer la suivante, au cours de laquelle la négociation fait inévitablement jaillir le compromis entre intérêts divergents. Aussi bien toute crise franco-allemande prenait-elle dans le passé valeur de modèle pour la recherche d’un compromis, les désaccords entre les deux pays se révélant être finalement productif pour le plus grand bénéfice de l’Europe. Mais depuis quelques années, ce schéma semble avoir été mis à mal, la France et l’Allemagne campant sur leurs positions et multipliant entre elles les malentendus et les incompréhensions que ce soit dans le domaine de la politique agricole commune, des fonds régionaux, de l’élargissement de l’Union européenne vers l’Est ou de l’architecture institutionnelle à donner à l’Europe. Tout observateur un tant soit peu soucieux des relations franco-allemandes s’est demandé ces dernières années si les deux pays étaient encore capables de donner des impulsions nouvelles à l’Europe et si le fameux « moteur franco-allemand » pouvait produire autre chose que des ratés. En d’autres termes, la France et l’Allemagne peuvent-elles encore, comme au temps des grands projets fondateurs des années 50 faire des propositions qui séduisent leurs partenaires européens au point de les mobiliser sur un nouveau grand projet européen ?

Le doute est permis. Alors que la France et l’Allemagne défendaient des positions assez proches l’une de l’autre sur le conflit avec l’Irak, la campagne électorale a brouillé les cartes en Allemagne. En refusant sans nuance de participer aux côtés des Etats-Unis à une éventuelle intervention militaire contre l’Irak, G. Schröder n’a pas tant compromis ses relations avec le président des Etats-Unis qu’empêché l’Europe de définir une position commune alors que la France et l’Allemagne défendaient des positions voisines. Cela aurait pu être l’occasion de marquer la distance par rapport à un allié excessivement belliciste et peu soucieux de concertation avec les Européens pour affirmer enfin cette identité européenne de sécurité et de défense réclamée par tous et pourtant, faute d’une volonté politique et de moyens financiers, restée encore dans les limbes. Et puis voilà qu’au moment du doute, Paris et Berlin, par la voix de leurs ministres des Affaires étrangères, Dominique de Villepin et Joschka Fischer, reprennent l’initiative en demandant à la Convention européenne d’introduire dans la future constitution de l’Union la perspective d’une union européenne de la défense et de la sécurité. Les deux ministres insistent sur l’idée que celle-ci doit avoir « une vision globale de la sécurité. » Sans doute d’aucuns crieront-ils à l’étroitesse du projet, à son manque de dimension intellectuelle et spirituelle, à la simple réaction circonstancielle aux attentats du 11 septembre ! Sans doute est-on moins dans l’utopie que dans ce que l’on pourrait appeler la « pragmatopie », un mélange de vision et de pragmatisme. L’important, c’est que la France et l’Allemagne renouent avec la logique des fondateurs : être une force de proposition qui oblige chaque pays partenaire à se définir et à prendre position.

Ce n’est pas le moindre paradoxe de voir la France et l’Allemagne reprendre ensemble l’idée d’une Europe noyau et à géométrie variable, tant décriée en France quand la proposition en fut faite, en son temps, par des hommes politiques allemands tels que K. Lamers et W. Schäuble. Ce n’est pas le moindre paradoxe non plus que de voir se reconstituer d’anciennes lignes de clivage : la proposition franco-allemande d’une « coopération renforcée » dans le domaine de la sécurité et la défense pour les Etats-membres qui le souhaiteraient, contredit l’accord passé au sommet de Nice avec la Grande-Bretagne excluant précisément ce domaine de la « coopération renforcée. » Cette remarque, non pas pour se réjouir du retour à un axe Paris-Berlin au détriment de Londres quand il pourrait être judicieux d’appeler de ses vœux la constitution d’un triangle Paris-Londres-Berlin, mais pour relever le fait qu’à l’avenir les relations franco-allemandes ne pourront plus être, dans une Europe élargie, aussi exclusives que par le passé. L’élargissement induit par la force des choses une multiplicité d’alliances possibles entre les Etats. Mais à ceux que cela induirait à penser que l’on en reviendra ainsi inévitablement au jeu traditionnel des alliances avec leurs réassurances et leurs renversements toujours possibles comme au 19ème siècle, qu’il soit rappelé que ces jeux circonstanciels interviendront dans un cadre intégré subsumé par les intérêts de l’Union européenne, ce qui fait toute la différence.

Une initiative pas plus qu’une hirondelle ne fait assurément le printemps. De plus, ce n’est pas une franche nouveauté que de voir nos ministres des Affaires étrangères rédiger ensemble une lettre. Mais au scepticisme ambiant ne convient-il pas d’opposer un réalisme pratique ? A l’heure où l’on cherche ce qui oppose, on n’en oublie trop facilement ce qui rapproche : sur toutes les questions pendantes, la France et l’Allemagne n’ont pas que des divergences, elles ont aussi des points communs. Il est frappant de voir les milieux politiques et les médias des deux pays s’opposer sur la future constitution de l’Europe, le côté allemand cherchant à affirmer le rôle de la Commission et du Parlement européens, le côté français celui du Conseil européen et du Conseil des ministres. Il n’est pas faux de dire que dans les propositions ainsi avancées on retrouve d’un côté une tendance à la supranationalité, de l’autre une tendance au maintien des Etats-Nations. Mais personne ne dit que depuis bien longtemps déjà l’Allemagne comme la France a abandonné l’idée d’une Europe supranationale pour favoriser une Europe des Etats nationaux qui règlent l’essentiel de leurs problèmes dans le cadre de relations intergouvernementales. Poser ensuite la question de la légitimité démocratique des institutions européennes apparaît beaucoup plus facile. La France et l’Allemagne semblent aujourd’hui manquer des médiateurs qui leur rappellent ce qui les rapproche dans leur vision de l’Europe au lieu de leur seriner continuellement ce qui les oppose.

A l’occasion du 40ème anniversaire du Traité de l’Elysée, le Président français, s’inscrivant dans la droite ligne des initiatives volontaristes qu’affectionne la France, propose de signer « un nouveau pacte fondateur » entre la France et l’Allemagne. Cela a surtout fait craindre outre-Rhin que la France veuille par un nouveau traité la soumettre à de nouvelles contraintes là où une déclaration solennelle ferait tout aussi bien l’affaire, oubliant, ce faisant, que le Traité de l’Elysée n’a jamais été qu’une déclaration d’intention présentée dans sous la forme d’un traité. J. Chirac avait en fait annoncé dès 1998 qu’il poursuivait essentiellement l’objectif d’une « rénovation de la relation franco-allemande » sur la base des intérêts bien compris des deux pays. France et Allemagne n’ont pas besoin d’un nouveau traité, l’actuel Traité de l’Elysée, avec toute sa souplesse, suffit amplement. Réclamer un nouveau traité ne fait qu’exprimer le mécontentement que l’on ressent à voir se déliter la relation franco-allemande. Ce dont les deux pays ont besoin, c’est de redéfinir leur positionnement l’un vis à vis de l’autre et leurs objectifs communs qui, au fond, ne sont pas aujourd’hui si différents de ceux des années 50 : construire ensemble et avec leurs partenaires cette Europe des nations adaptée à la fois aux besoins de tous et de chacun dans les conditions modifiées d’un ordre mondial caractérisé par la chute des régimes communistes, la menace globale des terrorismes internationaux et la mondialisation des menaces naturelles et environnementales.