Approches croisées de la Constitution européenne
Un dossier dirigé par S. Martens, H. Stark et J. Vaillant

C’est le Traité de Maastricht qui a introduit la notion de " subsidiarité " dans le débat public en France, provoquant dans un premier temps des approches aussi péremptoires que contradictoires. Pour les uns, le principe limitait les compétences de ce qui n’était encore alors que la Communauté européenne et favorisait la prise de décision aux échelons locaux ou intermédiaires, pour d’autres, au contraire, c’était " bien l’expression incontrôlée des compétences de la Communauté. " 1 Présentant en 1994 une brochure intitulée Définition et limites du principe de subsidiarité, les Communes et Régions d’Europe constataient ainsi, à juste titre, que " la subsidiarité est aujourd’hui une idée à la mode sans que l’on sache très bien ce qu’elle signifie. " 2 L’article 5 du Traité de Maastricht précisait pourtant que c’était au cas par cas qu’il convenait de vérifier, dans un souci d’efficacité, à quel niveau de compétence appartenait la décision. Si la notion même de subsidiarité est largement restée étrangère aux Français, elle fait partie intégrante de la culture politique allemande. S’il appartient à Thomas d’Aquin d’en avoir posé les fondements, c’est, au 19^ème siècle, le débat sur l’engagement social de l’Eglise et plus largement la tradition fédérale allemande qui l’ont ancrée dans le système politique, économique et social allemand. La " doctrine sociale de l’Eglise " à laquelle sont associés les noms de l’évêque de Münster, Mgr. Ketteler, et d’Adolf Kolping, remet à l’Etat ce qui, dans le domaine social, ne peut être réglé à l’échelon inférieur. Le principe a pour effet de laisser aux citoyens et d’abord aux familles, comme cellules sociales de base, le soin de régler l’aide sociale à leur niveau selon le principe d’entraide, mais elle fait obligation à l’Etat et aux corps institués, Eglises comprises, d’intervenir là où l’individu et la famille ne peuvent pas ou plus subvenir à ces besoins, en raison des complications de la vie, des situations historiques ou des évolutions sociales. Le recours à l’assurance dépendance impliquant l’Etat comme les particuliers est l’application - même du principe de subsidiarité : à l’époque où la " grande famille " permettait de subvenir aux besoins des " vieux " a succédé une société individualiste qui s’en remet en partie à l’Etat du sort des " seniors ".

On déduit aujourd’hui de la doctrine sociale de l’Eglise catholique allemande du 19ème siècle aussi bien le retour au principe d’entraide familiale en deçà du seuil d’intervention de l’Etat que la nécessité d’une politique sociale active de ce dernier. On retrouve les mêmes tendances dans le débat sur Maastricht. Dans le rapport qu’il présente en 1997 au Sénat, Christian de la Malène relève très justement que, compris comme un principe général de philosophie politique, le principe de subsidiarité demande " que l’autorité publique n’intervienne dans le domaine économique et social que s’il est nécessaire de compléter les initiatives provenant de la société civile pour obtenir le Bien commun. " 3 Ce qui induit que " les collectivités publiques dont le ressort est plus large n’interviennent que pour compléter, si nécessaire, l’action des collectivités publiques dont le ressort est plus étroit. " Mais Ch. De la Malène s’empresse d’ajouter qu’en droit communautaire, le principe de subsidiarité est plus restreint et plus précis, " même s’il comporte une marge d’appréciation importante. " On est là au cœur du débat sur le fédéralisme : Ch de la Malène relève, en effet, que " comme le Traité de Maastricht élargissait le champ des compétences reconnues à la Communauté, il est apparu souhaitable de contrebalancer cette extension en soulignant que le rôle de l’Union devait, en règle générale, rester subsidiaire. " L’expérience de différents types de modèles confédéraux et fédéraux ont appris aux Allemands au cours de leur histoire qu’en matière d’attribution de compétences et, de ce fait, de droits de décision aux différents échelons des collectivités territoriales constituant une confédération ou une fédération, il n’y avait pas de modèle figé : la répartition varie selon les situations historiques et les choix politiques et est fonction de l’efficacité reconnue à tel ou tel échelon comme du rapport de forces entre les différents échelons.

L’Allemagne fédérale est ainsi passée successivement d’un modèle fédéral relativement décentralisé au moment de sa naissance à un modèle plus centralisé dans le cadre du " fédéralisme coopératif " 4 quand il est apparu, dans les années 1970, que faute de moyens, les Etats fédérés que sont les Länder n’étaient pas en mesure de subvenir à certaines tâches d’intérêt général qui nécessitait la mise en œuvre de moyens financiers considérables (protection des côtes, protection de l’environnement, développement des universités, etc.). Aujourd’hui, alors que la Fédération (der Bund) a pris de plus en plus de poids au détriment des Länder, ceux-ci réclament une redéfinition en leur faveur des tâches de chacun. Ce qui est souvent faussement interprété comme une montée en puissance des Länder n’est en fait qu’une tentative de remontée, la tentative, presque désespérée, de ceux-ci de récupérer les pouvoirs et compétences qu’ils ont, par commodité, abandonnés au pouvoir central. Au lieu de revendiquer pour eux une répartition des recettes fiscales qui leur eût donné les moyens de remplir leurs tâches, ils ont préféré le compromis coopératif avec la Fédération. 5 Les Länder les plus riches demandaient encore récemment que soit accordé aux Länder davantage d’autonomie fiscale et de compétences dans le cadre d’un " fédéralisme concurrentiel " qui pourrait mettre à mal la péréquation des charges établie entre Länder au nom de l’égalité des modes de vie dans l’ensemble de la Fédération. Cependant, dès 1992, le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe insistait sur le fait que la République fédérale d’Allemagne représentait " une communauté solidaire faite de la Fédération et des Länder " et que cette communauté devait venir en aide aux Länder les moins forts ou les plus défaillants. 6 Dans le cas des Länder de Brême et de la Sarre, leur faiblesse était congénitale en raison de leur taille et de l’insuffisance de leurs recettes fiscales.

Le succès du fédéralisme dépend, en effet, toujours de l’équilibre trouvé en matière d’organisation territoriale, du respect de l’autonomie relative et de l’identité de ses composantes, de la répartition des pouvoirs et, en premier lieu, des recettes fiscales entre les collectivités territoriales et de son efficacité économique. Aujourd’hui, la Loi fondamentale et le fédéralisme sont accusés de tous les maux de la société allemande 7 et il est à nouveau question d’une réforme du fédéralisme : le Président fédéral Johannes Rau a ouvert une nouvelle Convention des parlements des Länder sur le fédéralisme à Lübeck, pas plus tard que le 31 mars 2003. Il y sera question de la recomposition des Länder par la réduction de leur nombre, des rapports entre Bund et Länder et surtout de la répartition des impôts entre eux. 8 Mais cette convention risque fort, comme d’autres commissions avant elle, d’accoucher d’un projet de réforme fort théorique qui ne sera guère appliqué tant il est vrai que jusqu’à maintenant, en dehors de la création du Land de Bade-Wurtemberg, il y a un peu plus de cinquante ans, 9 aucune réforme territoriale n’a pu remettre en cause les acquis de l’après-guerre. La fusion du Grand Berlin et du Land de Brandebourg a échoué en son temps après l’unification. Il est peu probable que réussisse aujourd’hui ou demain ce qui n’a pas été fait ou pu être fait, sous la pression du temps, au moment où le processus d’unification offrait encore un champ ouvert de possibilités. Par contre, les Länder ne cessent de discuter, hors convention, avec le Bund de la part d’impôts qui leur revient et de réfléchir à l’évolution de ceux qu’ils détiennent en propre.

France décentralisée, Allemagne réformée ? Ressemblances et différences
C’est peut-être ici l’occasion de rappeler quelques vérités chiffrées pour relativiser un débat qui pourrait faire croire en France qu’avec la régionalisation et la décentralisation la France s’acheminerait vers un modèle rappelant celui de l’Allemagne. Il ne fait pas de doute qu’au niveau des principes d’organisation, il y a bien un rapprochement. La République française ne se déclare certes pas fédérale, mais son organisation devient au moins " décentralisée. " L’article 5 de la loi constitutionnelle du 17 mars 2003 précise que " les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon " et l’article 7 leur concède qu’elles " bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi " et même que " tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. 10 " On retrouve ici tous les éléments fondateurs d’un mode d’organisation subsidiaire et d’une répartition des ressources en fonction des compétences. Mais pour comprendre ce qui sépare et continuera de séparer la France de l’Allemagne, outre l’énoncé dans la Loi fondamentale allemande des compétences et des ressources affectées en propre et en commun à la Fédération et aux Länder, il faut encore procéder à une approche chiffrée des ressources du pouvoir central et des régions ou des Länder.

En Allemagne, la Fédération, les Länder et les communes se sont réparti entre eux les 141 milliards d’euros qu’a rapporté en 2001 l’impôt sur les salaires et les revenus à concurrence de 15% pour les dernières et de 42,5% pour chacune des deux premières catégories tandis que les 139 milliards de la TVA revenaient respectivement pour 52% à la Fédération, 45,9% aux Länder et 2,1% aux communes. En même temps, les impôts fédéraux rapportaient 79,3 milliards d’euros à la Fédération, les impôts régionaux,19,6 milliards aux Länder et les impôts locaux, 34,4 milliards aux communes. La même année, les recettes fiscales de la Fédération représentaient un total de près de 197 milliards d’euros et celles des Länder un peu plus de 171 milliards. La part du Land de Rhénanie du Nord – Westphalie, avec ses 18 millions d’habitants, était alors de près de 37 milliards. Le budget annuel de ce Land est en 2003 de près de 48 milliards d’euros. Qu’en est-il du côté des régions françaises dont les compétences sont limitées au développement économique, aux transports, à l’urbanisme et au logement, à l’action sociale et à la santé ainsi qu’à l’environnement, la culture et la recherche ? Pour accomplir ces tâches, la Région Nord – Pas de Calais dispose d’un budget de 1,2 milliard d’euros en 2003. Sans doute représente-t-elle moins d’un quart de la population rhéno-westphalienne, mais le budget d’une région comme l’Ile de France, avec ses 11 millions d’habitants, ne dépassait pas, en l’an 2000, 2,5 milliards d’euros ! La Région Rhône-Alpes, avec 5,6 millions d’habitants, ne disposait en 2002 que d’à peine plus que le Nord – Pas de Calais : 1,3 milliard. Comme on dit aujourd’hui, entre une Région et un Land, il n’y a pas photo !

L’écart quantitatif et ce faisant qualitatif se creuse encore si l’on prend en considération les ressources fiscales de l’un et de l’autre. En 2003, les ressources de la Région Nord – Pas de Calais venaient pour 530 millions d’euros d’une dotation de fonctionnement de l’Etat et de compensations fiscales, pour 291 millions de l’emprunt, pour 353 millions de la fiscalité directe et indirecte et pour près de 33 millions d’autres recettes telles que les Fonds européens et des participations de partenaires tels que la SNCF. Les régions restent par le biais des dotations de l’Etat et la lourdeur des négociations qui président en règle générale à l’établissement des contrats de plan Etat-Région largement dépendantes de l’Etat central, leur autonomie est donc des plus relatives, elle est réduite aux tâches que la loi leur reconnaît parcimonieusement. Ces tâches, assurément, vont évoluer dans la foulée de la loi de décentralisation, mais on voit bien aux manifestations d’enseignants contre ses effets possibles ou simplement imaginés sur l’emploi dans l’Education " nationale " que les esprits ne sont pas du tout préparés à une véritable décentralisation en France. Enfin, il suffit de comparer les pouvoirs d’un Président de Conseil régional à celui d’un Préfet de Région pour comprendre instantanément que, même décentralisée, la France ne prend pas le chemin du fédéralisme allemand. Cela peut expliquer bien des malentendus entre les deux pays quand on y parle de fédéralisme pour l’Europe : la méconnaissance de l’autre entretient les craintes, fondées ou non.

Un moteur franco-allemand pour la défense de l’Europe ?
Cette introduction se comprend ainsi comme une contribution au débat sur la Convention européenne qui achève ses travaux à la fin du mois de juin avant que la présidence italienne ne propose la ratification de la Constitution européenne aux Etats membres en octobre de cette année. Nous avons pensé qu’une simple approche franco-allemande serait, sur une question aussi cruciale, insuffisante, c’est pourquoi nous avons voulu avoir des approches croisées qui intègrent dans notre réflexion des points de vue tels que ceux qui nous viennent de Grande-Bretagne, d’Espagne ou d’Italie. Et puis la crise irakienne qui aura permis dans un premier temps aux Etats-Unis de diviser l’Europe, nous renvoie à l’efficacité du couple franco-allemand comme moteur de l’Europe. Ce dossier est aussi, en ce sens, le prolongement de notre numéro spécial sur le 40ème anniversaire du Traité de l’Elysée et la refondation des relations franco-allemandes. Ce dossier s’ouvre sur les acquis et les interrogations qu’expose magistralement J.-L. Quermonne et se clôt avec les suggestions d’A. Lamassoure sur les conséquences que l’Europe devrait tirer de la crise iraquienne : Oser la déclaration d’indépendance vis-à-vis des Etats-Unis. Un premier pas a été fait à Bruxelles lorsque la France, l’Allemagne, la Belgique et le Luxembourg ont jeté, à quatre, les fondements d’une Europe de la défense qui, pour exister de façon crédible et durable, devra être rejointe par d’autres. Le directeur de la Fondation Wissenschaft und Politik, Christoph Bertram, a lancé récemment une idée qui se situe dans le droit chemin de la dynamique franco-allemande des années 50 : comme la France et l’Allemagne ont mis en commun leurs ressources de charbon et d’acier pour lancer l’Europe de la CECA, elles devraient aujourd’hui mettre en commun, dans les mêmes conditions de garantie démocratique, leurs ressources militaires en commençant par l’aviation, pour passer ensuite à la marine et intégrer enfin l’essentiel de leurs armées de terre. Cette idée fameuse mérite d’être retenue si la France et l’Allemagne veulent servir de modèle à une Europe dont la défense et la sécurité ne dépendent pas seulement de la solidarité transatlantique.

Allemagne d’aujourd’hui a préparé ce dossier en étroite coopération avec Stephan Martens, collaborateur de l’Institut de recherches internationales et stratégiques (Iris) et de Hans Stark, qui dirige à l’Institut français des relations internationales (Ifri) le Centre d’étude et de recherche franco-allemand (CERFA). Qu’ils en soient ici sincèrement remerciés.

Jérôme VAILLANT