Le programme communautaire Phare : d’une assistance classique à un système d’apprentissage des mécanismes de l’UE

Résumé : Cet article propose un retour historique et analytique sur l’évolution du programme d’assistance communautaire Phare, créé en 1989 à l’intention de la Pologne et de la Hongrie, et progressivement étendu à l’ensemble des pays d’Europe centrale et orientale (PECO). Ce retour met en évidence les métamorphoses conceptuelles du programme, au fil des sommets européens et des changements qualitatifs dans les relations entre l’UE et les PECO. D’une assistance classique et mal adaptée aux besoins spécifiques des PECO, Phare est devenu, notamment sous l’influence de la Commission, l’instrument principal de la stratégie de pré-adhésion développée par l’UE dans la deuxième moitié des années 1990. La réflexion des instances communautaires a porté, d’une part, sur la recherche d’une rationalisation du programme et d’une optimisation de ressources limitées ; et d’autre part, sur la façon dont un programme d’assistance pourrait préparer de manière efficace les PECO à la phase de post-adhésion. La réforme de la gestion du programme et l’intérêt porté (quoique de façon encore trop limitée) aux problèmes institutionnels et administratifs ont permis de faire de Phare une sorte de méta-assistance qui prépare les futurs pays membres à la gestion des fonds communautaires. Nous argumentons cependant que cette évolution n’a été rendue possible que grâce à la perspective de l’adhésion pour les PECO, et que par conséquent Phare ne saurait constituer un modèle d’assistance pour les pays dépourvus de cette perspective à court ou moyen terme.

Zusammenfassung : Dieser Artikel geht auf die historische und begriffliche Entwicklung des EU Phare-Programms zurück, das 1989 für die Unterstützung der Übergangsperiode in Polen und Ungarn gegründet, jedoch allmählich auf alle Mittel- und osteuropäischen Staaten (MOE-Staaten) übertragen wurde. Dieser Rückblick hebt die Veränderungen in der Definition und in der Durchführung des Programmes hervor, die parallel zu dem Wandel der Beziehungen zwischen der EU und den MOE-Staaten stattgefunden haben. Phare entwickelte sich tatsächlich von einem klassischen, den eigentlichen Bedürfnissen der MOE-Staaten kaum entsprechenden Förderprogramm zu dem Hauptinstrument der Beitrittsstrategie der EU in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre. Diese Entwicklung ist zum grössten Teil der Kommission zuzurechnen, deren Überlegungen sich auf zwei Prioritäten konzentrierten : einerseits auf eine Rationalisierung des Programms und eine Optimisierung der zur Verfügung stehenden Ressourcen, und andererseits auf die Aufgabe, die MOE-Staaten auf die Zeit nach dem Beitritt vorzubereiten. Durch eine Reform des Programmierungszyklus und eine bessere Berücksichtigung der institutionnellen und administrative Fragen wurde Phare teilweise zu einem „ Metaprogramm“, das diese Länder konkret auf das Management von EU-Funds vorbereitet. Hier wird allerdings argumentiert, dass diese Entwicklung des Phare-Programms nur mit der Perspektive des Beitritts möglich gewesen ist und also nicht als ein Vorbild für die Unterstützung anderer Länder zu betrachten ist, solange ihnen diese Perspektive kurz- oder mittelfristig nicht angeboten wird.

Abstract: This paper analyses the historical and conceptual evolution of the European Community assistance programme, Phare, which was created in 1989 to help Poland and Hungary during their transitional period, but which was gradually extended to all central and eastern European countries (CEECs). It focuses on the transformation in the definition and in the implementation of the programme as linked to the evolving relationship between the EU and the CEECs during the 1990s. Phare was created as a classic financial assistance programme and did not adequately meet the true needs of the CEECs. However, it became the most important instrument in the pre-accession strategy developed by the EU in the second half of the 1990s. This evolution is mostly the work of the EU-Commission, which tried to design a more appropriate instrument, focusing on two main points: how to make the programme more efficient and more rational, while optimizing EU resources ; and how to prepare the candidate countries for the time after accession. The reform of the implementation of the programme, as well as the focus put on institutional and administrative matters, made Phare a kind of "meta-assistance" programme. By decentralising the management of the programme, and by sending officials of the member states to the CEECs to share their experience in the field of the acquis communautaire, the EU did not restrict itself only to sending funds to the candidate countries, but rather made a convincing attempt to also provide them with the necessary know-how for their membership. Nevertheless, we argue that this evolution of the programme would not have been possible without the actual prospect of future accession in these countries. Therefore, this programme is not exportable to other countries as long as they do not also have this prospect in the short- to medium-term future