Jérôme VAILLANT*

Une grande coalition, pour faire quoi?

Trente-six ans après la première (1966-69), l’Allemagne va donc être, pendant quelque temps, gouvernée par une grande coalition qui associe au pouvoir les deux principales formations politiques du pays, chrétiens- et sociaux-démocrates. Et elle a, pour la première fois de son histoire, une chancelière, Angela Merkel. Le fait mérite d’être souligné, sans emphase toutefois, tant il est vrai que celle-ci est assise sur un siège très inconfortable. Lors de la conclusion de leur contrat de gouvernement pour quatre ans, les responsables des trois partis CDU, CSU et SPD ont assuré l’opinion publique qu’après avoir exclu, une campagne électorale durant, qu’ils puissent jamais gouverner ensemble, ils avaient, en l’espace de quelques semaines de négociation, suffisamment appris à se connaître et à s’apprécier pour pouvoir enterrer la hache de guerre et gouverner ensemble. En fait, les électeurs ne leur ont pas laissé d’autre choix à l’issue du scrutin du 18 septembre 2005, provoqué de façon intempestive par un chancelier qui pensait pouvoir, au lendemain de la cuisante défaite de son parti, lors des élections régionale de Rhénanie-du-Nord – Westphalie, réparer son handicap par une opération politique pour le moins aventureuse. Avant d’évaluer dans ses grandes lignes la portée de l’accord de gouvernement passé entre CDU/CSU et SPD, d’en apprécier les points forts, mais aussi les faiblesses, il convient de revenir dans un premier temps au scrutin du18 septembre pour comprendre ce qui s’est passé, le temps d’un été, celui de 2005 qui semblait annoncer une victoire triomphale d’une CDU/CSU habilement menée par une femme qui cherchait à ne pas paraître une maîtresse-femme, mais avait l’ambition de réussir, et qui s’est achevée dans la plus grande confusion pour le parti d’A. Merkel comme pour celui du chancelier Schröder, même si celui-ci, le soir des élections, contrevenant à tous les bons usages démocratiques, n’a pas voulu concéder sa défaite.

La portée des élections en Rhénanie-du-Nord – Westphalie

Au printemps 2005, le SPD avait essuyé en Rhénanie-du-Nord – Westphalie une cuisante défaite, perdant 5,7 points par rapport aux élections de 2000 alors que la CDU en gagnait 7,8 et pouvait, avec le FDP, former le gouvernement. La défaite des sociaux-démocrates avait une portée d’autant plus considérable que le SPD y était au pouvoir - seul, avec l’appoint du FDP ou plus récemment des Verts – depuis près de quarante ans et que le passage d’une coalition CDU/FDP à une coalition SPD/FDP en décembre 1966, sous l’égide de H. Kühn, avait annoncé l’arrivée au pouvoir à Bonn, à l’automne 1969, de la coalition sociale-libérale dirigée par Willy Brandt. Depuis toujours, les élections en Rhénanie-du-Nord – Westphalie ont, plus que tout autre scrutin régional, valeur de test national, parce qu’il s’agit du Land le plus peuplé d’Allemagne : depuis 2000, il compte un peu plus de 18 millions d’habitants, dont près de 2 millions d’étrangers, soit un électorat de plus de 13 millions de personnes, un peu plus du cinquième de l’ensemble de l’électorat allemand. C’était un véritable bastion social-démocrate dans un Land de vieille industrie – comprenant la Ruhr -, où était né jadis le mouvement ouvrier allemand. Dirigé, depuis 1995, par un gouvernement SPD/Verts, la perte du pouvoir au profit d’une coalition CDU/FDP fragilisait la coalition au pouvoir à Berlin parce que, comme quarante ans auparavant, elle semblait annoncer, au niveau fédéral, une modification du rapport de forces au profit, cette fois, d’une coalition CDU/CSU-FDP qui renforçait, en même temps, sa force d’opposition au sein du Bundesrat (cf. la note de J.-J. Alcandre dans ce même numéro).

Tableau 1
Elections régionales du 22 mai 2005 en Rhénanie-du-Nord – Westphalie

Pour ce qui était des raisons de l’échec du SPD, mais aussi cette fois des Verts, qui perdaient en Rhénanie-du-Nord – Westphalie près d’un point alors que, lors des précédents scrutins régionaux, ils avaient plutôt réussi à ne pas être entraîné dans la tourmente qui emportait le SPD (cf. tableau 2), nul ne doutait que les responsables fussent davantage à chercher à Berlin qu’à Düsseldorf : le chancelier Schröder n’avait pas réussi à résorber le chômage et ses réformes, présentées sous le terme générique d’Agenda 2010, étaient jugées trop dures pour les salariés et donc socialement inéquitables. Tout en restant le parti rassemblant le plus de suffrages parmi les ouvriers, les chômeurs et les syndiqués, le SPD perdait 11 points de pourcentage auprès de ces catégories sociales alors que la CDU améliorait son score de 9 points auprès des ouvriers et des chômeurs et de 7 points auprès des syndiqués. L’échec combiné du SPD et des Verts en Rhénanie-du-Nord – Westphalie était ainsi perçu comme l’échec du gouvernement fédéral à Berlin 1. D’autant qu’avec leur sortie du gouvernement de Düsseldorf, les Verts n’étaient plus au pouvoir dans aucun Länder. Pourtant, les chrétiens-démocrates devaient également, pour une partie, leur succès à la lassitude des électeurs face à un parti social-démocrate usé par quarante années ininterrompues d’exercice du pouvoir. Un de ses slogans les plus lapidaires ne manqua pas de faire son effet : " Quarante ans, ça suffit ! ". A noter également l’émergence certes encore timide d’une Initiative de citoyens pour l’équité sociale (WASG Wahlalternative für soziale Gerechigkeit) se posant comme alternative de gauche à la politique néo-libérale de la coalition SPD/Verts. Avec près de 200.000 voix, le succès était certes limité, mais cela faisait 2,2% des voix, plus qu’aucun autre parti protestataire de gauche (PDS) ou d’extrême droite (NPD, Republikaner) n’obtenait alors.

Les élections régionales de 2003 et 2004

Les résultats de Rhénanie-du-Nord – Westphalie étaient d’autant plus alarmants qu’ils s’inscrivaient dans une longue série d’échecs successifs pour le parti du chancelier. Rappelons ici que la coalition SPD/Verts ne l’avait emporté aux élections fédérales de 2002 que d’une très courte longueur. Le SPD avait alors réuni 18.488.668 suffrages, contre 18.482.641 à la CDU/CSU, soit seulement 6.027 de plus ! 2 Toute personne qui a, à l’époque, suivi la soirée électorale se rappelle comment le candidat chrétien-démocrate, E. Stoiber (CSU) s’était, au vu des premières fourchettes, déclaré vainqueur avant de devoir concéder la victoire à un chancelier Schröder, pourtant très fragilisé. Il devait son rétablissement de dernière minute, cette courte victoire à essentiellement deux facteurs : sa position sur la guerre en Irak et sa présence infatigable sur le front des inondations lors de la crue exceptionnelle de l’Oder, en Allemagne de l’Est, à l’été 2002. Malgré la fragilité de sa victoire, le gouvernement Schröder, qui au cours de la précédente législature, n’avait pas davantage que son prédécesseur H. Kohl réussi à réduire de façon durable et significative le chômage, s’était alors engagé dans une politique de réformes qui avait pour objectif de sauver l’Etat social au besoin contre l’avis de ses bénéficiaires. Les réformes proposées par P. Hartz n’avaient pas fait l’objet pendant la campagne électorale d’une longue concertation ni d’une élaboration chiffrée digne de ce nom, c’est un peu à l’aventure que le chancelier s’engagea donc sur la voie de réformes dont lui et ses ministres ainsi que ses conseillers n’avaient pas, au préalable, évaluer les conséquences financières, économiques et sociales. Ainsi, aujourd’hui, la réforme dite Hartz 4, particulièrement décriée, coûterait à l’Etat 12 milliards d’euros de plus que prévu parce que le nombre des bénéficiaires aurait été sous-estimé! Le chiffre laisse rêveur ! Quoi qu’il en soit, les électeurs n’ont cessé, de septembre 2004 à mai 2005, de sanctionner le SPD pour sa politique de réformes, comme le tableau 2 le montre on ne peut plus clairement.

Lors d’aucune élection régionale, le SPD n’améliore ses précédents résultats. Là où il semble à peu près égaler son score passé, en ne perdant que 0,3 point, comme à Brême, ou 0,9 point comme en Saxe, c’est dans des configurations très particulières. A Brême, le SPD est depuis 1995 à la tête d’une grande coalition dont la CDU est le partenaire junior auquel la coalition ne profite pas (-7,3 points en 2003), mais surtout Brême est une petite ville-Etat de 600.000 habitants dont les fluctuations politiques et les enjeux rappellent davantage ceux d’une grande municipalité que ceux d’un Land à part entière. Quant à la perte limitée à 0,9 point en Saxe, il ne vaut guère la peine de s’y arrêter puisque le score du SPD tourne autour de 10%, laminé que le SPD est depuis quinze ans par une CDU qui régnait jusqu’alors en Saxe sans partage, grâce à son " prince non couronné " importé de l’Ouest, Kurt Biedenkopf. Celui-ci ne sut ou ne put pas régler sa succession, il n’en résulta certes pas une guerre, mais un conflit entre personnes qui coûta, en 2003, sa majorité absolue à la CDU (-15,8 points). Dans cette situation, le SPD servit aux chrétiens-démocrates d’appoint dans une sorte d’union républicaine alors que le NPD faisait une entrée fracassante au Landtag de Dresde, avec 12 députés pour 9,2% des suffrages, soit un peu plus de 190.000 voix. Une entrée qui est restée jusqu’à présent sans grand lendemain, le groupe parlementaire national-démocrate à Dresde se révélant incapable de quelque initiative parlementaire que ce soit et n’étant bon, à l’occasion, qu’à alarmer l’opinion publique internationale par des provocations ciblées.

Tableau 2
Résultats des partis (en %) et pertes et gains (en points de %)
lors des élections régionales de 2003 et 2004
(par rapport aux élections régionales précédentes de1998, 1999 et 2001)

Les pertes du SPD sont, en dehors de ces cas particuliers, on bien très élevées, comme c’est le cas en Basse-Saxe, la patrie du chancelier, en Hesse, en Bavière et en Sarre (autour de 10 points et plus), tous Länder de l’Allemagne occidentale, ou bien elles sont plus contenues, variant entre 4 et 8 points en Thuringe et dans le Brandebourg, Land où il est au gouvernement, à la tête d’une grande coalition. A ces fortes pertes ne correspondent pas obligatoirement des gains de même niveau pour les chrétiens-démocrates dont les résultats sont, sur toute la période, particulièrement fluctuants, allant de -15,8 points en Saxe à +21 points à Hambourg, dans une autre ville-Etat au statut donc particulier. Ce qui frappe, c’est plutôt la constance avec laquelle les Verts, pourtant embarqués dans la même galère que les sociaux-démocrates à Berlin, réussissent à tirer leur épingle du jeu, ils n’enregistrent aucune baisse, leurs gains, mise à part la Basse-Saxe, varient entre 2 et 4 points. C’est à n’en pas douter à mettre au compte de la stabilisation de leur électorat dans l’ensemble du pays, mais aussi à la bonne image de marque de leur leader, Joschka Fischer, qui, en tant que ministre des Affaires étrangères, ne cesse alors de caracoler en tête des cotes de popularité. Mais précisément, cette image positive est fortement compromise en 2005 par l’affaire des visas qui, par souci humanitaire au détriment des critères de sécurité, auraient été trop généreusement accordés par les ambassades allemandes dans les pays d’Europe orientale, en particulier en Ukraine. L’affaire lancée par Der Spiegel, reprise complaisamment par les chrétiens-démocrates, conduisit le parlement à convoquer une commission d’enquête devant laquelle J. Fischer se défendit sans doute brillamment, mais sans toujours convaincre. Il évita le pire, sa cote en pâtit, ce qui s’est répercuté dans le résultat électoral des Verts en Rhénanie-du-Nord – Westphalie.

La tableau 2 révèle encore la progression constante du PDS dans les nouveaux Länder de l’Est et un début de croissance en Sarre, la patrie d’Oskar Lafontaine. Mais il est un mouvement discret qui échappe au premier regard, qu’il convient pourtant de rendre sensible, c’est la progression du FDP : quantitativement, elle est semblable à celle des Verts, à l’exception du cas particulier de Hambourg ; elle évolue entre 2 et 5 points de plus. Mais surtout, le FDP qui, jusqu’à maintenant, n’avait jamais percé dans les nouveaux Länder, y progresse de façon constante : +1,4 dans le Brandebourg, +2,5 en Thuringe et +4,8 en Saxe où il fait son entrée au Landtag. Dans l’opposition, le FDP réussit à se profiler contre les deux grands partis établis qui, à ses yeux, pratiquent, via la commission de conciliation du Bundestag et du Bundesrat, une politique de compromis dont ne peut sortir aucun grand projet libéral. A étudier les scores électoraux dans les Länder, on constate qu’on y trouve en germes ce qui va faire le cocktail étonnant des élections fédérales de septembre 2005 : 1. l’émergence de groupements politiques à gauche du SPD et la recherche d’un ancrage occidental pour le PDS, phénomène qui, sous la pression des événements, conduit, par cristallisation, en quelques semaines à la naissance du parti qui revendique d’être la seule vraie gauche en Allemagne : Die Linkspartei, issu d’une fusion circonstancielle entre PDS et WASG pour dépasser la barre des 5% et obliger, de par sa propre existence, le SPD à infléchir sa politique à gauche.

Les élections régionales révèlent encore que pour l’électorat allemand, les chrétiens-démocrates n’apparaissaient pas comme l’alternative incontournable aux sociaux-démocrates. Ils essuient des déconvenues et des échecs en Saxe, dans le Brandebourg, en Thuringe et à Brême. De nombreux électeurs reportent leurs voix sur les petits partis, orientant ainsi l’Allemagne vers un système pluripartite, durablement ouvert à cinq partis politiques. Ce système est assurément adapté aux divers courants de pensée existant dans l’Allemagne unifiée, mais il passait jadis, dans la RFA des années 1950 à 80, pour comporter le risque majeur d’empêcher la formation de gouvernements stables, de rendre de ce fait l’Allemagne plus difficile à gouverner.

Sondages et sondages, démocratie du chancelier et démocratie du compromis

Si les élections régionales des années 2003 à 2005 préfigurent les élections fédérales de 2005, il reste qu’au moment où s’engage la campagne électorale, avant même qu’elle soit valablement ouverte par la décision du président fédéral et sa confirmation par le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe (voir dans ce même numéro l’article de Françoise Ferlan), les sondages d’opinion donnent les chrétiens-démocrates pour largement gagnants, il apparaît impensable que la coalition du chancelier Schröder puisse l’emporter. 3 Au vu des résultats, celui-ci en fera une analyse assez étonnante et pour le moins contradictoire. Après s’en être pris véhémentement pendant sa campagne électorale aux médias qui auraient orchestré son échec par une exploitation tendancieuse des sondages qui le donnaient perdant, il instrumentalise ces mêmes sondages à son avantage quand, le soir des élections, il se pose en vainqueur et se réclame d’eux pour dire à un public médusé que, précisément selon les sondages, c’est lui que les électeurs jugent être le meilleur chancelier, loin devant son adversaire, A. Merkel. D’ordinaire les hommes politiques reconnaissent leur défaite devant les électeurs quand ceux-ci leur en ont infligé une. Pour la première fois, un chancelier s’est refusé à l’exercice, sans mesurer les conséquences de son acte. Mais il a un exemple récent devant lui, même s’il a tourné à la confusion cette fois d’une femme politique de talent, qui a cherché par tous les moyens à se maintenir au pouvoir alors que son échec était patent. Il s’agit de Heidi Simonis, ministre-présidente du Schleswig-Holstein, de 1993 à 1996, à la tête d’un gouvernement social-démocrate homogène et, de 1996 à 2005, à la tête d’une coalition SPD-Verts.

Tableau 3
Elections régionales dans le Schleswig-Holstein le 20 février 2005

Les élections du 20 février ne donnent pas la majorité au camp chrétien-libéral (CDU-FDP: 46,8% des voix, 34 sièges) ni à la coalition sortante (SPD-Verts, 45,9% des voix, 33 sièges), mais il y a bien un vainqueur, la CDU qui progresse de 5 points et atteint 40,2% des voix alors que le SPD est le grand perdant (-4,4 points). H. Simonis n’accepte pas sa défaite et voit dans le petit parti de la minorité danoise (Süd-Schleswigscher Wählerverband, SSW), traditionnellement plutôt à gauche, la force d’appoint nécessaire à la reconduction de son gouvernement. Elle engage des négociations avec le SSW et se présente devant le Landtag de Kiel pour se faire réélire ministre-présidente du Land avec les voix du SPD, des Verts et du SSW. La CDU avait fait valoir que le bon usage démocratique aurait voulu qu’un parti, dispensé de satisfaire à la clause des 5% eu égard à son statut de minorité, ne fasse pas la décision, un point de vue somme toute défendable amis que H. Simonis refuse de prendre en compte : une majorité est une majorité dès lors qu’il s’agit de rester au pouvoir, basta ! Après trois tours de scrutin, H. Simonis renonce. Un député SPD, dans le secret de l’isoloir, lui a refusé sa confiance. En quelques semaines, CDU et SPD trouvent alors une issue à la crise : le Land de Schleswig-Holstein est aujourd’hui gouverné par une grande coalition CDU-SPD et a un nouveau ministre-président chrétien-démocrate, Peter Harry Carstensen. Le parallèle entre le Schleswig-Holstein et les élections fédérales s’impose.

Le soir du 18 septembre, G. Schröder n’a pas rendu service à la démocratie en refusant d’acter sa défaite pas plus qu’il n’a fait progresser l’esprit de la démocratie en provoquant à la hussarde des élections anticipées. C’est, en effet, sans grande consultation préalable ni avec la direction de son parti ni avec ses partenaires au gouvernement, les Verts, que G. Schröder a engagé la procédure qui conduit en plusieurs étapes à la tenue d’élections anticipées (cf. article de F. Ferlan). Il argue du peu de soutien que sa politique de réformes trouve au sein de son propre parti pour convaincre le président fédéral qu’il n’a plus de majorité stable et durable – alors même que le gouvernement continue de travailler et le Bundestag de légiférer, sans plus de difficultés. Des élections anticipées sont-elles le moyen adéquat pour mettre au pas l’opposition de gauche d’un parti qui a la responsabilité du gouvernement ? G. Schröder bouscule les institutions et provoque dans un premier temps une revalorisation du rôle du chancelier dans le sens de ce qu’on appelle en Allemagne " la démocratie du chancelier " 4. La faiblesse de l’argumentation du président fédéral se calquant sur celle du chancelier pour ne pas donner prise à la critique du Tribunal constitutionnel en cas de recours a pour effet d’accorder le droit au chancelier de provoquer la dissolution du parlement quand il le juge opportun. Cela représente un infléchissement de la jurisprudence et de la pratique politique en Allemagne où il revenait jusqu’alors au Bundestag de trouver en son sein les solutions aux crises. Parce qu’il est le pivot central du système institutionnel allemand, seule institution qu’il est à être légitimée directement par le suffrage universel. Cet infléchissement comportait le risque de limiter les prérogatives du Bundestag. A cet égard, il est intéressant de noter que le débat s’oriente aujourd’hui plutôt vers la possibilité d’accorder au Bundestag un droit à l’auto-dissolution. Dans la mesure, toutefois, où les élections anticipées ont abouti à une impasse dont il n’est possible de sortir qu’en passant par une grande coalition, on peut se demander si celles-ci paraîtront à l’avenir une voie aussi aisément praticable que l’aurait souhaité G. Schröder. L’ironie de l’histoire, c’est que toute coalition, mais une grande plus particulièrement encore, donne moins au chancelier la possibilité d’exercer pleinement sa compétence à déterminer la politique du gouvernement (Richtlinienkompetenz) qu’elle ne lui impose l’art du compromis, contraint et forcé qu’il est en permanence de devoir arbitrer entre partis aux attentes et aux intérêts différentes. La grande coalition redonne aux partis le droit de décision et confine le chancelier ou la chancelière dans un rôle de " modérateur " qui risque, sinon, de voir bien vite exploser la coalition qui l’a conduite au pouvoir. C’est le retour à la " démocratie du compromis".

Quelle coalition ? Un choix imposé par les électeurs

Sans doute l’avatar du report au 2 octobre des élections dans une circonscription de Dresde où la candidate NPD était décédée pendant la campagne électorale a-t-il provoqué un flottement, dans l’attente du résultat définitif des élections fédérales, il n’a pourtant rien changé au résultat final qui affichait déjà clairement, comme il ressort du tableau 3, une différence entre les deux grands partis d’un point et qui plus est entre les coalitions qui voulaient former le gouvernement, selon les déclarations de leurs partis constitutifs, une différence de 2,7 points. Le soir des élections, il était donc acquis que les électeurs n’avaient pas reconduit la coalition sortante SPD/Verts (42,3% des suffrages) et qu’ils n’avaient pas non plus donné la majorité absolue au modèle CDU/CSU-FDP (45% des suffrages). Les possibilités qui s’ouvraient aux partis pour sortir de l’impasse dans laquelle les mettaient les és n’étaient pas légion : une coalition SPD/FDP/Verts sur un modèle pratiqué un temps à Brême, une coalition CDU/FDP/Verts, jamais pratiqué auparavant, une coalition SPD/Verts/Die Linkspartei ou une grande coalition CDU/CSU-SPD ou encore, comme cherchait à en accréditer la possibilité la direction du parti social-démocrate en la personne du chancelier Schröder et de son président Müntefering, une grande coalition SPD-CDU/CSU, c’est-à-dire une grande coalition dont G. Schröder aurait été le chancelier et pas A. Merkel. Très vite, il était clair - au vu des déclarations d’intention faites par les partis, en particulier les petits qui ont plus à perdre que les grands partis s’ils renient, après les élections, les engagements qu’ils ont pris avant les élections - qu’un certain nombre de possibilités n’existaient que sur le papier. Ce ne sont pas quelques alliances communales qui pouvaient faire croire que Verts et chrétiens-démocrates pourraient s’entendre au niveau national , de plus, au sein d’une même coalition avec les libéraux ; on ne pouvait pas davantage imaginer que Die Linkspartei, qui se posait en alternative au SPD, accepte, avant même d’avoir pu se profiler comme tel dans les débats parlementaires, d’entrer dans un gouvernement dirigé par le SPD pas plus qu’il n’était concevable que le SPD envisage de compromettre ce qui restait de sa réputation en cherchant une alliance avec un parti qu’il avait toujours exclu de la responsabilité gouvernementale. Enfin, on voyait mal le FDP s’associer aux Verts et au SPD pour leur permettre de rester au gouvernement, alors qu’il était le seul vrai vainqueur de ces élections, avec 9,8% des suffrages, ce qui représentait un accroissement de 2,5 points par rapport à 2002.

En bonne logique, il n’y avait de place que pour une coalition des deux grandes formations politiques que sont la CDU/CSU et le SPD. Sauf qu’elles avaient totalement exclu d’en former une pendant la campagne électorale, une campagne qui avait vu les deux partis s’affronter vigoureusement en termes de personnes, mais aussi en termes de programmes et d’idéologies. Restait la question de savoir qui devait diriger une telle coalition. L’usage démocratique et les codes de bonne conduite fournissaient assez de points de repère pour orienter les partis et leurs responsables. En choisissant de ne pas reconnaître sa défaite et celle de son parti, le soir des élections, G. Schröder a engagé un bras de fer qui a peut-être permis au SPD d’obtenir davantage de portefeuilles ministériels, mais il a nui à la démocratie et à ses usages, non que, comme dans la plupart des autres pays européens, le droit de former le gouvernement revienne en Allemagne au parti le plus fort. Les choses sont en effet plus compliquées selon la lettre de la Loi fondamentale et les pratiques sur plus de 55 ans : il appartient au président fédéral de proposer au vote du parlement le candidat à la chancellerie qui peut, de façon crédible, faire valoir auprès de lui qu’il dispose de la majorité qualifiée (la moitié des membres du Bundestag plus 1 voix) pour se faire élire, quelle que soit la composition de cette majorité. Ainsi quand en 1976, H. Kohl, constatant que la CDU/CSU était, avec 48,6% des voix, le parti le plus fort au Bundestag, devant le SPD qui n’en avait obtenu que 42,6% , s’adressa au président fédéral d’alors, Walter Scheel, pour qu’il le charge de former le gouvernement, celui-ci lui opposa un refus formel. En effet, H. Schmidt avait avec les voix combinés du SPD et du FDP (42,6 + 7,9 = 50,5%) la majorité absolue des voix et des sièges au Bundestag pour être valablement élu. Le président fédéral n’avait pas d’autre possibilité que de le proposer en premier au Bundestag comme candidat à la chancellerie. La voie proposée par H. Kohl revenait à nier la volonté exprimée clairement par les électeurs de reconduire le chancelier H. Schmidt à la tête d’une coalition SPD/FDP. Mais que faire quand le vote des électeurs restaient comme après le 18 septembre 2005 flou ?

Tableau 4
Elections fédérales du 18 septembre 2005

En réclamant d’être la candidate à la chancellerie d’une grande coalition parce que son parti était le plus fort, Angela Merkel n’a pas contrevenu aux usages et pratiques démocratiques en Allemagne, elle a seulement cherché à contrecarrer la prétention de G. Schröder d’être ce candidat. Elle savait trop bien qu’elle ne pourrait se présenter aux suffrages des députés du Bundestag qu’une fois assurée, par la négociation avec le SPD, de la nécessaire majorité qualifiée. Chrétiens-démocrates et sociaux-démocrates ont d’ailleurs, après le retrait de G. Schröder, suivi la procédure habituelle, qui comporte trois étapes : la mise au point d’un accord de gouvernement, chose acquise le 11 novembre, sa validation par les congrès des trois partis signataires de l’accord (CDU, CSU, SPD), très largement acquise le 14 novembre, et enfin l’élection de la chancelière le 22 novembre.

La crise à la tête du SPD

Sans doute, tout a semblé remis en question le 31 octobre 2005 quand le SPD a connu une crise grave mais rapidement résorbée, suite à la nomination au poste de secrétaire général d’une candidate qui n’avait pas les faveurs du président du SPD. En votant par 23 voix en faveur d’Andrea Nahles contre 14 voix au candidat soutenu par ce dernier, le comité directeur du SPD provoquait alors la démission de F. Müntefering de ses fonctions de président. On ne pouvait imaginer pire catastrophe puisque c’était F. Müntefering qui dirigeait, avec le chancelier Schröder, la délégation sociale-démocrate chargée de négocier l’accord de gouvernement avec la délégation chrétienne-démocrate qui, elle, avait à sa tête les présidents des deux partis CDU et CSU, A. Merkel et E. Stoiber. La crise fut effectivement rapidement résorbée, le SPD se donnant un nouveau président en la personne de Matthias Platzeck, ministre-président du Brandebourg, et un vice-président en la personne de Kurt Beck, ministre-président de Rhénanie-Palatinat, F. Müntefering ne remettant pas en cause son appartenance au gouvernement de grande-coalition an tant que vice-chancelier et ministre des Affaires sociales. L’alerte avait été d’autant plus dramatique que le retrait de F. Müntefering avait conduit E. Stoiber à renoncer à prendre le portefeuille de l’Economie. Mécontent de ne pas avoir obtenu de la future chancelière un super-ministère disposant de compétences élargies à l’Europe et aux nouvelles technologies, E. Stoiber semblait ne plus miser sur l’aboutissement et la stabilité d’une coalition gouvernementale dans laquelle F. Müntefering n’y serait plus le garant que le SPD se soumette à la discipline gouvernementale.

La nomination d’A. Nahles révélait un profond malaise au sein de la direction du SPD. A. Nahles, 35 ans, ancienne présidente des Jeunes socialistes, représentait toutes les aspirations de la gauche du parti qui, pendant la campagne électorale, avait répugné à servir de simple masse de manœuvre au chancelier et à son président, elle avait pris très au sérieux la campagne du SPD en faveur d’une rupture avec le capitalisme (cf. l’article de Patricia Commun dans ce même numéro) et n’avait pas exclu une ouverture en direction du nouveau parti de gauche, Die Linkspartei, produit d’un accord électoral entre PDS et WASG. Ce malaise de la direction du SPD traduisait en même temps celui de la base, éprouvée par une politique de réformes dont elle ne pouvait manquer d’être, tôt ou tard, la victime. On retrouve ici l’essentiel de ce qui explique le vote des électeurs allemands le 18 septembre 2005.

Le sens du vote des électeurs allemands

En refusant de donner la majorité à une coalition chrétienne-libérale dont le credo économique et social avait été, pendant toute la campagne électorale, néo- voire ultra-libéral (cf. à ce propos l’article fort éclairant de Jean-Louis Georget dans ce même numéro), les électeurs donnaient raison au revirement, sans aucun doute tactique, du SPD en faveur d’une critique acerbe du capitalisme alors qu’au gouvernement celui-ci avait depuis 2002 pratiqué une politique fiscale favorable aux entreprises. Le paradoxe était que G. Schröder avait provoqué des élections anticipées pour pouvoir mener à bien la politique de réformes qu’il avait entamée mais ne pouvait poursuivre en raison des atermoiements et pressions de son aile gauche et qu’il se présentait désormais comme la conscience de gauche d’une politique de réformes qui ne pourrait être équitablement sociale que sous sa direction, un manquement qui lui avait pourtant valu d’être sanctionné lors de tous les scrutins régionaux depuis sa réélection en 2002 et avait favorisé le regroupement de la gauche à gauche du SPD. Le tour de passe-passe consistait à accréditer l’idée qu’avec un gouvernement chrétien-libéral dirigé par A. Merkel, les réformes à venir seraient encore plus dures et moins sociales qu’avec un nouveau gouvernement Schröder. L’autre paradoxe était que les électeurs chrétiens-démocrates qui, assurés qu’ils pensaient être de la victoire de la droite, avaient voté FDP pour empêcher une grande coalition récoltaient l’effet inverse. Par ailleurs, l’obligation de former une grande coalition confortait, au sein de la CDU/CSU, ceux qui estimaient qu’A. Merkel avait inutilement poussé la CDU dans le camp du néo-libéralisme (cf. l’épisode Kirchhof) et compromis sa vocation sociale en tant que parti de rassemblement populaire (Volkspartei).

En obligeant chrétiens-démocrates et sociaux-démocrates à gouverner ensemble, les électeurs allemands ont fait passer à ces deux partis le message qu’ils souhaitaient qu’ils pratiquent une politique de réformes qui soit socialement supportable. Est-ce faisable ? Et l’accord intervenu entre CDU/CSU et SPD le 12 novembre 2005 répond-il à cette attente ?

L’accord de gouvernement entre CDU/CSU et SPD

CDU/CSU et SPD n’ont pas accouché d’un grand projet, on n’y trouvera pas de grandes visions ou d’explications générales pour sous-tendre un programme de gouvernement qui, en se donnant trois objectifs principaux : assainissement des finances publiques, réforme de l’Etat social et création d’un fonds d’investissement, se comprend d’abord comme une série de réponses à des préoccupations immédiates. 5 Au demeurant, bien des questions encore litigieuses entre les partis, n’ont pas été tranchées, comme la réforme du système de santé, la politique nucléaire, de nombreux aspects de politique étrangère ; c’est une façon pour le SPD qui a, dans l’ensemble, réussi à préserver des pans entiers de sa politique passée, de réserver l’avenir. Sans doute la résorption du chômage reste-t-il l’objectif No 1, mais, étrangement, le programme ne contient pas de réelles mesures en faveur de l’emploi comme si le futur gouvernement, convaincu qu’il n’y avait pas de recettes infaillibles dans ce domaine, s’était résigné à tabler, pour ce faire, sur le retour de la croissance par l’augmentation de la consommation des ménages et de grands travaux. Le SPD s’est opposé à ce que les primes pour le travail de nuit et les jours fériés soient soumises à l’impôt, un avantage que la candidate A. Merkel s’était promise de supprimer. Il a aussi fait passer ce qu’il est convenu d’appeler " l’impôt pour les riches ", une taxe sur les revenus de 3% supérieure au taux maximal à partir de revenus de 250.000 _ par personne ou 500.000 _ par couple. La mesure n’est pas simplement symbolique, c’est pourtant d’abord le signe manifeste que le SPD a su mettre sa griffe dans ce programme de gouvernement. C’est aussi une façon de faire mieux passer la suppression de nombreux avantages tels que la suppression de dégrèvements fiscaux pour l’achat d’un appartement ou d’une maison individuelle, la réduction du forfait pour les déplacements entre le domicile et le lieu de travail (sa suppression même pour ceux qui travaillent à moins de 20 km de chez eux), etc…

La mesure qui a le plus frappé les esprits et provoqué autant de protestations que d’étonnement, c’est l’annonce d’une hausse de la TVA de 3 points à compter du 1er janvier 2007. Alors que le SPD avait rejeté l’idée de relever le montant de la TVA – à vrai dire sans l’exclure tout à fait, par experts interposés, au nom d’une nécessaire harmonisation européenne -, la CDU/CSU en avait fait un point important de son programme électoral. Une augmentation de 2 points était envisagée pour abaisser le niveau des prélèvements (à moins de 40%) par une réduction de 2 points de la cotisation à l’assurance chômage, il était exclu qu’une augmentation de TVA serve à réduire le déficit budgétaire. Au bout du compte, la proposition est faite de faire passer la TVA de 16 à 19% et d’en consacrer 2 points de pourcentage à l’assainissement du budget de l’Etat et à l’investissement. La non tenue de l’engagement électoral émeut d’autant plus les consommateurs qu’ils ont tôt fait de calculer ce que cette augmentation va représenter pour eux en termes de surcoûts. Les économistes sont encore plus circonspects sur les effets attendus en matière de relance de la consommation : en annonçant que l’augmentation de la TVA n’interviendra que dans un peu plus d’un an, la grande coalition espère que les ménages et les entreprises n’en seront que plus tentés d’effectuer les achats qu’ils ont jusqu’à maintenant hésité à faire pour bénéficier encore en 2006 de l’ancien taux. C’est un pari sur l’avenir, on ne peut exclure un effet positif sur la consommation en 2006, mais on peut également redouter que ce ne soit qu’un feu de paille et que l’Allemagne connaisse en 2007 une nouvelle crise par une chute brutale de la consommation.

Enfin, le futur gouvernement est plus que tout préoccupé par l’état des finances publiques. Alors qu’il préconise une réduction drastique des dépenses, il sera pourtant obligé de contrevenir à une disposition majeure de la Loi fondamentale et d’emprunter en 2006 plus qu’il n’investira. Le trou à combler dans le budget est estimé à 20 milliards _, des experts parlent déjà d’un trou qui serait en fait de 40 milliards. A Merkel exclut de pouvoir satisfaire aux critères de l’Union européenne en matière de stabilité avant 2007. Pourtant, le gouvernement annonce, parallèlement à la réduction des dépenses, un programme d’investissement de 25 milliards _ sur quatre ans, financé par un fonds qui serait entre autres alimenté par la vente d’une partie des réserves d’or du pays. Il s’agirait principalement de moderniser les infrastructures routières et ferroviaires, d’investir dans la recherche et les économies d’énergie. Ce programme n’est pas sans contradictions, il semble surtout manquer de perspectives. A peine connu, il a été abondamment critiqué par l’ensemble de la presse qui reproche à la CDU/CSU comme au SPD d’avoir bien vite oublié leurs promesses électorales, pire, de faire, sans sourciller, l’inverse de ce qu’ils avaient annoncé. Le FDP, en particulier, a eu beau jeu de reprocher à la CDU d’avoir renié les fondements mêmes d’une politique libérale et le Linkspartei de reprocher à la CDU/CSU comme au SPD de mener une politique hostile aux salariés. Comme au temps de la coalition SPD-Verts, les mesures annoncées cherchent pour certaines d’entre elles à agir sur la demande, d’autres devraient agir sur l’offre : il n’y a plus de référence programmatique unique, keynésienne ou néo-libérale, mais la recherche de recettes qui permettent de parer au plus pressé, dans l’espoir que la politique d’investissement prévue ne contredira pas la politique d’austérité budgétaire et vice-versa. Parer au plus pressé, cela pourrait n’être pas si mal, mais les Allemands sont d’abord choqués de découvrir toute la misère des budgets publics et l’étendue des sacrifices à consentir. Il reste que cet accord de gouvernement, s’il est, aux yeux de ses signataires, un véritable contrat, ne peut servir de vademecum à tous usages, c’est une première esquisse de politique qui indique une tendance que chacun des deux partenaires cherchera à infléchir dans son sens. Comme F. Münterfering l’a fait remarquer lors de la présentation de l’accord à la presse, c’est à l’usage que l’on pourra vérifier à quoi il est réellement bon.

Les querelles qui ont opposé chrétiens-démocrates et sociaux-démocrates avant même l’élection d’Angela Merkel à la chancellerie montrent, s’il le fallait, que cette grande coalition sera le lieu d’affrontements constants entre les deux grandes formations, plus que cela ne fut le cas de 1966 à 1969. Le score réalisé par la chancelière, le jour de son élection, est également un indice : 397 députés lui ont donné leur voix, 51 députés du camp gouvernemental la lui ont refusée, sans aucun doute majoritairement des sociaux-démocrates, Encore qu’elle ait fait mieux que K.G. Kiesinger à qui, en 1966, près de 100 députés avaient refusé leur voix. Fin 1966, la CDU/CSU, abandonnée par le FDP sur la question du budget, a besoin d’un nouveau partenaire tandis que le chancelier, L. Erhard, le père du " miracle économique ", est incapable de résorber la première crise économique à laquelle l’Allemagne fédérale doit faire. En quête d’un nouveau partenaire pour se maintenir au pouvoir, la CDU pousse sans ménagement L. Erhard vers la sortie et négocie un accord avec le SPD qui accepte K.G. Kiesinger, ministre-président de Bade-Wurtemberg, comme nouveau chancelier. Pour le SPD, il s’agit d’apporter la preuve qu’il a l’étoffe d’un parti de gouvernement. Stratégie de maintien au pouvoir, d’un côté, stratégie d’accès au pouvoir, de l’autre. En 2005, la grande coalition est d’abord une coalition de perdants, la coalition de partis dont les stratégies d’accès – cette fois, pour la CDU/CSU - ou de maintien au pouvoir - pour le SPD –telles qu’ils les avaient initialement envisagées, ont, pour l’un comme pour l’autre, échoué.

La crise des deux formations a provoqué un double changement : un changement de générations, de nombreux 30-40 ans prennent la relève dans l’appareil d’Etat ou dans les instances des partis ; avec A. Merkel à la chancellerie et M. Platzeck à la présidence du SPD, les Allemands de l’Est prennent également leur revanche sur l’histoire, on peut y voir un aboutissement normal, et bienvenu, de quinze années d’unité allemande. Enfin, cette grande coalition voit le jour alors que l’Allemagne renoue avec son histoire. G. Schröder avait eu du mal à faire passer son message d’une Allemagne devenue " normale ". La chose semble désormais acquise. L‘inauguration en novembre du Temple Notre-Dame (Frauenkirche), renaissant à Dresde, après des années de restauration, des ruines provoquées par le bombardement de février 1945, a été l’occasion de vérifier que l’Allemagne se réconcilie avec son histoire : elle regarde l’avenir en face, assurée qu’elle se sait de ne plus retomber dans les errements et crimes du IIIème Reich. Reconstruire à l’identique une église que l’on avait laissée des années durant en ruines pour être un avertissement constant au monde est lourd de sens, les Allemands acceptent leur histoire, précisément parce qu’elle est devenue histoire.

Finalement, les élections anticipées ont-elles été bonnes à quelque chose ? Elles n’ont certainement pas contribué à clarifier la situation dans le sens souhaité par leur initiateur, G. Schröder. Pour ce dernier, elles apparaissent bien, avec le recul de quelques mois, comme le début de son abdication. Lors de la cérémonie d’adieux donnée par la Bundeswehr à Hannovre, G. Schröder s’est attribué le mérite d’avoir au moins permis à son parti de se maintenir au gouvernement. Quel aveu si l’on mesure ce mérite à l’aune de l’objectif initialement visé ! En obligeant les deux grandes formations du pays à gouverner ensemble, les élections anticipées du 18 septembre 2005 auront au moins permis de prendre la mesure de crise que traverse l’Allemagne depuis des années et d’envisager une action que l’une ou l’autre des deux formations n’auraient peut-être pas osé engager seule. En permettant à chacune d’elles de se cacher derrière l’autre pour aller plus loin, elles offrent au pays la chance d’un sursaut. Mais l’inconnue, c’est sa durée. Mariage de raison imposé par les circonstances, chacun des partis pense déjà au moment que l’histoire lui offrira de reprendre l’avantage sur l’autre. Quant à A. Merkel, c’est dans le cercle de ses propres amis politiques qu’elle risque de trouver le bras armé et vengeur qui la renversera, tant le soutien des ténors du parti et des ministres-présidents en province lui semble acquis pour des raisons purement tactiques.

* Professeur de civilisation allemande à l’Université Charles-de-Gaulle – Lille 3.

1 - Cf. l’analyse de Forschungsgruppe Wahlen „Nach dem Scheitern in NRW: Rot-grünes Modell vor dem Aus? > www.forschungsgruppe.de

2 - Cf. Endgültiges Ergebnis der Bundestagswahl 2002 à consulter http://www.bundeswahlleiter.de/wahlen/bundestagswahl2002/deutsch/ergebnis2002/b...

3 - Cf. à ce propos notre éditorial " Des élections anticipées, pour quoi faire ? " in AA, No 172, p. 3.

4 - Cf. J. Vaillant, " Démocratie du chancelier et démocratie du compromis " in C. Demesmay/H. Stark, Qui dirige l’Allemagne ?, Lille, Presses universitaires du Septentrion, 2004 ; Kh. Niclauss, Kanzlerdemokratie, Regierungsführung von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder, Paderborn, Ferdinand Schöningh, 2004

5 - Il est possible de télécharger l’accord de gouvernement au format pdf sur les sites des partis, mais aussi sur http://tagesschau.de/aktuell/meldungen