Si l’Etat est irremplaçable, il n’en est pas moins affaibli par la mondialisation. Or, celle-ci est aussi une « mondialisation des particularismes » (Zaki Laïdi) qui, de concert avec l’affaiblissement de l’autorité étatique, favorise l’émergence de mouvements identitaires qui jusque là ont été masqués, voire réprimés. La mondialisation de l’économie, l’interpénétration des marchés et l’émergence d’aires économiques transfrontalières intégrées à l’échelle continentale, ont fortement contribué à brouiller la visibilité et la légitimité de régulation du cadre traditionnel de l’Etat nation. La mondialisation qui, d’une certaine mesure, tend à l’indifférenciation des territoires, favorise aussi paradoxalement l’émergence de sociétés ou de communautés reliées à un espace local spécifique. En conséquence, l’Europe offre aujourd’hui le visage d’une large diversité à l’échelon régional 1. La question régionale, en fait, n’est qu’une des expressions d’une problématique beaucoup plus vaste : l’affaiblissement des grandes structures établies (Etats, Eglises, partis politiques) et l’épanouissement des communautés autofabriquées (associations, sectes, micro-régions ou micronations). Le sens même du « territoire » requiert une réflexion approfondie. Le territoire était hier un simple espace de population et d’activité sous la tutelle de l’Etat. Il doit devenir un acteur de projets et de restructuration pour impulser l’innovation dans la mondialisation. La « déterritorialisation » peut ne pas être un désastre. Au contraire, si l’on sait créer et combiner des compétences, et si l’on dispose des infrastructures adéquates, on peut développer l’activité dans des lieux que l’on pouvait croire condamnés. Mais quels sont les territoires et les périmètres pertinents ? La réponse n’est pas simple, car la pertinence d’un territoire se définit d’abord en fonction d’une logique de projets portés par des groupements d’acteurs.

Même en Europe de l’Ouest, après les processus de décentralisation ² et l’approfondissement de l’intégration européenne, les Etats nations sont confrontés à la montée en puissance des problématiques identitaires régionales. En France, la notion de « décentralisation » recouvre d’ailleurs une réalité beaucoup plus large que le seul agencement des niveaux de pouvoir de décision. Elle désigne la réaction générale à tout ce qui vient interférer dans la vie de chacun, sans que l’on ait un avis à donner, au préalable. La décentralisation est donc autant une revendication de participation, de prise en charge de ce qui touche sa propre existence matérielle et culturelle, qu’une question d’ordonnancement des pouvoirs. Si la référence régionaliste réapparaît souvent en temps de crise, elle ne prend pas obligatoirement des accents séparatistes. En fait, le transfert de souveraineté politique et économique vers les institutions européennes ont libéré un espace à l’échelon infra-étatique, favorisant l’émergence ou le renforcement d’identités et de revendications locales spécifiques et plurielles. Il reste que dans une bonne moitié des Etats européens, la notion de « région » est étrangère à la tradition politique nationale et que le thème de « l’Europe des régions » comme modèle de l’intégration européenne, se heurte surtout au fait que ce sont les Etats qui ont construit et qui animent l’Union européenne (UE). La question « régionale » en Europe est apparue dès le début des années 1950, avec la création notamment le 28 janvier 1951 du Conseil des Communes d’Europe (CCE) –transformé en 1984 en Conseil des Communes et des Régions d’Europe (CCRE) ³ –, mais elle prend un véritable essor dans les années 1970 lorsque les revendications régionalistes et les demandes identitaires entrent dans le champ politique et acquièrent, à travers le thème du multiculturalisme, une légitimité croissante. Plusieurs événements y contribuent : en 1969, le projet (avorté) d’une régionalisation de la France (référendum perdu par le général de Gaulle le 27 avril 1969) ; à partir de 1970, le processus de « fédéralisation » de la Belgique ; en 1973, l’attentat réussi de l’Euskadi Ta Askartasuna (ETA) – le bras armé des indépendantistes basques – contre l’amiral Carrero Blanco, alors président du gouvernement espagnol ; en 1974, le premier grand succès électoral du Parti national écossais (SNP) ; en 1975, l’affrontement d’Aléria, en Corse, qui deviendra le moment fondateur du mouvement nationaliste. Au-delà de la problématique politique, il est un fait que les régions constituent pour les individus qui y vivent des environnements sociaux concrets influençant leur comportement, leur mode de vie et stimulant leur vécu. L’identité régionale ne se fonde pas uniquement sur un critère géographique. La formation d’identités spatiales comporte d’autres paradigmes essentiels : la dimension historique d’espaces culturels dans lesquels se constitue une conscience historique collective, le facteur linguistique (parlers régionaux minoritaires ou dialectes locaux), mais aussi les facteurs culturel et économique. Les structures qui se situent à un niveau « régional » dans les différents Etats ne coïncident pas, tant en terme spatial que de compétences ou encore de poids socioéconomique (régions, Länder, provinces, communautés). La région peut en effet se décliner selon différentes acceptions et le régionalisme est un phénomène multiforme⁴.

En 1972, la question régionale entre dans le champ de la construction européenne par un biais très particulier : le Royaume-Uni se prépare à rejoindre les Communautés. Il accepte l’acquis communautaire et, notamment, la Politique agricole commune (PAC). Dans ces conditions, il est convenu de lui donner des compensations, principalement des interventions financières en faveur de régions en déclin industriel profond. Tel est le point de départ des fonds structurels, qui ne cessent de se développer dans les décennies suivantes. Aujourd’hui, ces fonds absorbent plus d’un tiers du budget communautaire. Leur objectif est d’aider les zones en retard à s’insérer dans le marché européen. Cette politique dite « régionale » est une affaire entre les membres, chacun cherchant à obtenir le montant le plus élevé possible de crédits communautaires. Elle est, essentiellement, l’un des moyens pour les Etats de légitimer, aux yeux de leur opinion publique, l’engagement européen. Cette dimension est toujours présente : l’Espagne, l’Italie, la Grèce et d’autres Etats membres se sont inquiétés de l’élargissement de l’Union à l’Est parce qu’ils redoutaient de perdre une part du « gâteau » communautaire. Cette politique « régionale » contribue en même temps à transformer les régions en véritables acteurs européens, qui se dotent, à Bruxelles, d’instances de représentation, individuelles ou collectives. Si on comptait dix représentations de régions à Bruxelles en 1994, on en compte aujourd’hui près de 230. Ces antennes disposent ainsi de capacités de pression sur l’Etat auquel appartient la région, en lui faisant valoir que tel ou tel projet régional s’inscrit justement dans les préoccupations européennes ⁵. Aujourd’hui, il n’existe pas un seul Etat membre de l’UE qui ne soit pas soumis à des demandes de reconnaissance plus explicite des droits des régions ⁶.

Outre l’accès aux circuits financiers européens, l’autre grand vecteur de l’européanisation des régions est la défense de leurs droits et de leurs compétences. Si le traité de Maastricht prend acte, dans une certaine mesure, du fait régional en instituant un Comité des régions, instance à caractère consultatif (art. 263-265 du TCE)⁷, l’enjeu émerge au milieu des années 1980, lors de la ratification de l’Acte unique qui étend les responsabilités de la Communauté dans plusieurs domaines : éducation, recherche scientifique ou environnement. Les Länder allemands se plaignent de ce que le gouvernement fédéral ait négocié le transfert vers Bruxelles de compétences qui ne relèvent pas de la fédération mais des entités fédérales. Les Länder ont donc veillé à partir de 1986 à être associés aussi directement que possible au processus de renforcement des institutions et des politiques communautaires et, à l’occasion de la ratification du traité de Maastricht, en 1993, la Loi fondamentale est révisée : tout transfert de compétence doit dorénavant être approuvé conjointement par le Bundestag et le Bundesrat. Par ailleurs, si des compétences des Länder (éducation, police ou culture) sont impliquées lors des négociations européennes, leurs représentants défendent eux-mêmes leur point de vue à Bruxelles ⁸. Plus généralement, une Assemblée des Régions d’Europe (ARE) – constituée de 255 régions de trente-deux pays et quatorze organisations interrégionales – est créée le 14 juin 1985, dont le but est de faire reconnaître le rôle des régions dans la construction d’une Europe démocratique et proche des citoyens ainsi que leur place dans le processus décisionnel européenne et de défendre leurs intérêts auprès des institutions européennes. Dans ses « 22 recommandations », adoptées le 9 mars 2006 pour renforcer le lien entre les citoyens et l’UE, l’ARE veut faire des régions des passerelles entre les institutions européennes et les citoyens ; selon elle, la notion d’« Europe » ne dépend pas des institutions européennes, mais des « réalités quotidiennes, de coopérations étroites et de partenariats transfrontaliers». Les progrès en matière de construction européenne soulèvent d’ailleurs deux questions de fond qui sont désormais au centre du débat européen. Tout d’abord, à quel partage de compétences doit-on procéder entre l’UE et les Etats membres et le niveau « régional » ? L’article 5 du TCE avance le principe de subsidiarité ⁹. Ce faisant, il pose plus de problèmes qu’il n’en résout : sa rédaction lourde et complexe autorise les interprétations les plus diverses : au nom de quels critères décider que l’action peut être mieux réalisée par la Communauté? Le mieux peut-il être déterminé objectivement ? Ne dépend-il pas de la conception – fédérale, confédérale – que l’on a de l’Union ? La gouvernance quotidienne de l’UE étant assurée par une négociation permanente entre l’administration communautaire et les administrations nationales, faut-il continuer ainsi ou créer un troisième niveau régional ?

Le cadre européen peut également fournir, malgré lui, un levier d’action aux mouvements autonomistes ou indépendantistes. Les régions seraient en mesure de s’émanciper de leur Etat d’appartenance puisqu’il existe désormais un dispositif plus vaste, capable de les accueillir : l’Union. Le même phénomène concerne d’ailleurs les micro-Etats (plus petits qu’un Land allemand par exemple) : pour l’heure la seule réponse à la fragmentation réside dans la perspective européenne ouverte par les diverses moutures de la politique de stabilisation qu’offre Bruxelles. Mais croire que la désintégration est une étape inévitable vers l’intégration dans l’UE, c’est surestimer les forces d’une organisation en passe d’être débordée. Les dangers de la prolifération étatique sont évidents : ils peuvent déboucher sur la création d’Etats artificiels non viables et le refus de continuer à vivre avec les « autres » peut conduire à l’affrontement. Le modèle pacifique de séparation entre la République tchèque et la Slovaquie constitue plus une exception que la règle. Puisque le Monténégro est devenu indépendant, d’autres vont vouloir s’inspirer de son exemple. Que dire en effet aux Kosovars, aux Serbes de Bosnie ou encore à la minorité albanaise de Macédoine ? La sécession peut avoir un effet contagieux. Cette prolifération étatique pose finalement le problème de sa propre limite. Il existe en effet plus de 5 000 peuples et ethnies sur Terre et il sera difficile de leur donner à tous un « Etat ». Le monde serait, en tous les cas, encore plus difficilement gérable qu’aujourd’hui. Et que dire de l’UE élargie si elle devenait une union de micro-Etats ? Il reste que le raisonnement est utilisé par plusieurs courants autonomistes, de l’Ecosse à la Flandre, parfois de façon plus nuancée : l’Etat central n’est pas explicitement rejeté, mais il n’est plus présenté que comme un pôle de loyauté inter pares, c’est-à-dire à égalité avec d’autres (l’Europe, la région). Tel était par exemple le discours de Jordi Pujol, l’ancien président de la Generalitat de Catalogne, grand porte-parole d’un régionalisme modéré.

Ce double mouvement du besoin d’autonomie et de décentralisation est la marque dominante au sein des Etats membres de l’UE depuis quelques années. Certes, la construction européenne demeure un processus interétatique et les régions sont encore des acteurs marginaux, guidés essentiellement par des demandes financières (obtenir des crédits de Bruxelles) ou des soucis défensifs (ne pas être privés de leurs compétences). Mais en même temps des solidarités régionales se tissent. Le fait régional est voué à peser de plus en plus lourd au sein de l’UE, les Etats membres n’étant plus des écrans opaques, des intermédiaires exclusifs entre l’Union et leur espace (territoire et population).

* Professeur de civilisation allemande contemporaine et chercheur à EEE (UMR/CNRS) de l’Université Michel de Montaigne Bordeaux 3, membre du CERFA de l’Institut français des relations internationales (IFRI) de Paris.

NOTES
1. On prendra soin de différencier les termes de « revendication régionaliste » ou « régionalisme » qui ont acquis un sens politique (la formation d’une zone plus ou moins isolée par des mesures « protectionnistes ») et de « régionalisation », désignant plutôt le processus d’intégration économique sans connotation péjorative. La problématique régionale ne doit pas être confondu non plus avec celle de la « balkanisation ». Les Balkans désignent la péninsule de l’Europe du Sud-Est, réplique orientale de l’Ibérie et de l’Italie. « Balkanisation » et « balkaniser » se réfèrent à des situations où des puissances extérieures favorisaient les fragmentations politiques dans le cadre de stratégies d’empires. Dans le contexte européen d’aujourd’hui (Union des Vingt-sept et perspective européenne pour l’ensemble des Balkans occidentaux) l’alliance et les interdépendances entre les Etats de l’Ouest et du Centre européen excluent les stratégies néo-impériales dans cette zone.
2. La décentralisation désigne un transfert d’activités et surtout de pouvoirs, de l’Etat central au profit des élus du suffrage universel de collectivités territoriales (régions, départements en France, communes). La décentralisation ne soit pas être confondue avec la déconcentration. Celle-ci signifie seulement que le pouvoir de décision est exercé à l’échelle locale par des agents locaux mais nommés par le pouvoir central, tels les préfets en France créés par Napoléon. La déconcentration s’inscrit ainsi dans une politique centralisatrice.
3. En fondant le CCE, la soixantaine d’élus municipaux de Suisse, France, Italie et Benelux réunis à Genève partageaient la conviction d’Edouard Herriot selon laquelle « tout divise les Etats et tout unit les communes » et aspiraient à reconstruire une « Europe plus solidaire en partant du niveau le plus proche des citoyens : la commune ». Ces maires, promoteurs des principes de subsidiarité et d’Europe des citoyens, étaient pour la plupart issus des mouvements de résistance. L’Europe des régions avait été « pensée » également par des résistants allemands au nazisme, notamment au sein du cercle de Kreisau, dans les années 1940 en vue de dépasser l’Etat nation par l’émergence systématique de petites communautés, l’Europe devant être organisée selon le modèle d’entités administratives autonomes de taille semblable et sous le toit commun d’un Etat fédéral européen, celui-ci ayant des compétences essentielles dans les domaines de la politique économique, de la politique étrangère et de la défense ; cf. Ulrich Karpen (dir.), Europas Zukunft. Vorstellungen des Kreisauer Kreises um Helmuth James Graf von Moltke, Heidelberg, C.F. Müller, 2005.
4. Cf. Thomas Wiedmann, Idee und Gestalt der Region in Europa, Baden-Baden, Nomos, 1996; Charlie Jeffrey (dir.), The Regional Dimension of the European Union, Londres, Frank Cass, 1997 ; Jean Labasse, Quelles regions pour l’Europe ?, Paris, Flammarion, 2002 ; Michael Keating (dir.), Regions and Regionalism in Europa, Cheltenham, Edward Elgar, 2004.
5. Cf. Philippe Moreau Defarges, L’Union européenne ou l’unité dans la diversité, in Thierry de Montbrial, Philippe Moreau Defarges (dir.), RAMSES 2002, Paris, IFRI/Dunod, 2001, pp. 127-140.
6. Cf. Michael Fischer, Regionalinteressen im EU-Verbund, EU-Magazin, n° 7-8, 2000, pp. 8-12.
7. Le Comité des régions est composé de représentants des collectivités régionales et locales. Ses membres sont nommés pour quatre ans, sur proposition des Etats membres respectifs, par le Conseil statuant à l’unanimité. Pour le moment, ce comité est resté fort discret.
8. Cf. Stephan Martens, Le fédéralisme allemand : modèle pour le fédéralisme européen ?, Allemagne d’aujourd’hui, n° 164, avril-juin 2003, pp. 22-37.
9. « La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité. Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent, donc, en raison des dimensions et des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ».